Veerkracht als organisatiefilosofie voor het ontwerp van een veiligheidsregio

John van Trijp
Researcher Public Safety, Libertas in Vivo v.o.f., Utrecht

Inleiding

Onze huidige maatschappij wordt met de dag ingewikkelder en daardoor ook kwetsbaarder voor verstoringen, zowel van natuurlijke als menselijke aard. Om adequaat met deze verstoringen om te kunnen gaan, moet het optreden van een veiligheidsregio zowel vóór als na een incident van voldoende kwaliteit en niveau zijn. De respons moet passen bij wat de problematiek op dat moment eist of gaat eisen: met andere woorden er wordt veerkracht gevraagd. Hoe de inrichting van een veerkrachtige veiligheidsregio er uit zou moeten zien, is onderwerp van een promotieonderzoek aan de Vrije Universiteit in Amsterdam.

De rol van de veiligheidsregio

Door de overheid zijn een aantal belangrijke onderdelen van onze maatschappij benoemd onder de term “Vitale Infrastructuur”, die noodzakelijk voor ons land zijn om onze samenleving volwaardig te laten functioneren. Vijf voorbeelden van vitale belangen die hierin spelen zijn “Territoriale Veiligheid”, “Sociale en politieke stabiliteit”, “Ecologische Veiligheid”, “Economische Veiligheid” en “Fysieke Veiligheid”. Een veiligheidsorganisatie heeft o.a. tot taak om de maatschappij zoveel mogelijk te behoeden tegen verstoringen in (een deel van) de vitale belangen en als dat toch gebeurt om adequaat op te treden. Dit geldt bijvoorbeeld voor de veiligheidsregio's en de nationale politie, maar ook voor inlichtingendiensten, strijdkrachten en hulpverleningsorganisaties met een uitloop tot nationaal of internationaal niveau. Een recent voorbeeld waar veiligheidsregio's bij betrokken waren is de brand bij Chemie-Pack en de gevolgen daarvan in Moerdijk (2011). Dit incident is o.a. uitgebreid onderzocht en beschreven door de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid en De Onderzoeksraad voor Veiligheid . Uit de betreffende onderzoeken is een scala aan aanbevelingen voortgekomen die zich o.a. richten op een evaluatie van de Wet Veiligheidsregio's (Wvr) in relatie tot hoe het gezag van de burgemeester en de voorzitter van de veiligheidsregio zich verhouden tot de aanpak van incidenten welke de grens van een veiligheidsregio overstijgt. Hierbij moet nadrukkelijk gekeken worden naar de inrichting van de veiligheidsregio. De Inspectie OOV richt zich in haar aanbevelingen vooral op het op orde brengen van de basis - brandweerzorg, het aanwijstraject bedrijfsbrandweren en de relaties risico's en vakbekwaamheid / specialistische middelen.

Uit het incident met Chemie-Pack valt af te leiden dat het zeer belangrijk is dat het optreden van een veiligheidsregio zowel vóór als na een incident van voldoende kwaliteit en niveau is, passend bij wat de problematiek op dat moment eist of gaat eisen: er wordt veerkracht gevraagd.
In de praktijk spelen er nog meer zaken waar een veiligheidsorganisatie rekening mee moet houden: politiek-bestuurlijke keuzes, veranderende budgetten, (interne) organisatiestructuur, sociale en globale veranderingen. Juist vanwege de hoge mate van complexiteit van de samenleving is het voor een veiligheidsregio zeer belangrijk en tegelijkertijd een uitdaging om proactief en creatief in te spelen op veranderingen in die samenleving: dit eist van de organisatie een hoge mate van veerkracht.

Op dit moment stuurt de Rijksoverheid o.a. via wetgeving generiek op de doelen die een veiligheidsregio moet behalen. Hierdoor is er onvoldoende ruimte om maatwerk voor een veiligheidsregio te creëren waardoor het risico bestaat dat alle veiligheidsregio's langs dezelfde maatlat worden gelegd. Men kan zich hierbij de vraag stellen of dat terecht is of dat er in de toekomst gekeken moet worden naar een andere, innovatieve invulling die meer recht doet aan de individuele veiligheidsregio en haar takenpakket in relatie tot het risicoprofiel.

Veerkracht

Om aan deze toekomstige vraag te beantwoorden is een innovatief veerkrachtig ontwerp (beslismodel) voor de inrichting en werking van een veiligheidsregio noodzakelijk. Hierbij worden nadrukkelijk relaties gelegd tussen de inrichting van de organisatie, (delen van) het risicoprofiel en de daaruit volgende consequenties betreffende de verantwoording naar de samenleving. De verwachting is hierbij dat bij het concretiseren van innovatief veerkrachtig ontwerp er ook een betere sturing op het beschikbare pakket aan middelen mogelijk is. De Commissie Hoekstra heeft recentelijk de Wet Veiligheidsregio's geëvalueerd zonder expliciet aandacht te besteden aan die onderdelen welke een veerkrachtige veiligheidsregio bevorderen. Dit zijn bijvoorbeeld het managen van de eigen sterktes en zwakheden; het vermogen om zich aan te passen; het hebben van voelsprieten in de samenleving en het vermogen om vooruit te kijken voor kansen en crises. Er is vooral gekeken naar statisch organisatorische aspecten zoals de rol en de lokale inbedding van het bestuur; de centrale sturing op prestaties en de financiering.

Veerkracht beschrijft echter de continue veranderingen die een veiligheidsregio doormaakt in haar relatie met de omgeving op het gebied van veiligheid en wordt wel omschreven als het vermogen om met veranderingen in die omgeving om te gaan. Omdat de veiligheidsregio per definitie deel uit maakt van die omgeving, is veerkracht van groot belang om als organisatie snel en optimaal op de veranderingen in te spelen.

De Nationale Risicobeoordeling (NRB) en het daarvan afgeleide Regionaal Risicoprofiel (RR), geven op scenarioniveau een toekomstgerichte analyse van de bedreiging van de nationale en regionale veiligheid. Deze analyses bevatten echter een zekere mate van onzekerheid die zich niet vertaalt in de gebruikte risicodiagrammen (Van Asselt et al, 2013) . Juist deze onzekerheid vergt een grote veerkracht qua organisatie van een veiligheidsregio teneinde op adequate wijze met deze onzekerheden om te gaan. Een gevalideerd kwantitatief instrument (op strategisch / tactisch / operationeel niveau) ontbreekt echter op dit moment, zodat nog geen invulling gegeven kan worden aan de inrichting en het ontwerp van een veiligheidsregio in relatie tot de risico's in de samenleving.

De schrijver werkt daarom aan een promotie onderzoek aan de Vrije Universiteit om een al beschreven kwantitatief model voor organizational resilience van een veiligheidsregio te valideren en toepasbaar te maken. Uiteindelijk leidt dit tot een inrichtingsmodel op basis van organisatorische veerkracht dat onafhankelijk is van een generiek wettelijk kader maar in relatie staat met clusters van risico's. Veiligheidsregio's hebben immers allen een verschillend risicoprofiel, dus mag er verwacht worden dat de inrichting van elke regio maatwerk zal zijn.